Законопроєкт №16144, внесений до порядку денного Верховної Ради на 10 листопада 2026 року, мав би запровадити конкурсний відбір на керівні посади в прокуратурі — однак експерти та колишній генеральний прокурор стверджують, що документ консервує залежність від влади, а не усуває її.
Питання реформи Офісу генерального прокурора загострилося після резонансних подій навколо Руслана Кравченка у вересні. Його ставить і Євросоюз: Єврокомісія вимагає провести незалежний конкурс на посаду генпрокурора та скасувати практику призначення прокурорів на керівні посади без конкурсу.
Президент і уряд не готові до відкритого конкурсу на посаду генерального прокурора, однак можуть погодитися на конкурентний відбір для інших керівних посад. Саме це передбачає законопроєкт №16144 про забезпечення інституційної незалежності органів прокурорського самоврядування, внесений до порядку денного Верховної Ради на 10 листопада 2026 року. Якщо його ухвалять, майже всіх керівників у прокуратурі — від місцевих відділів до директорів департаментів Офісу генерального прокурора — обиратимуть через конкурс.
Проводити ці конкурси мала б Рада прокурорів України — орган самоврядування, створений ще на вимогу Венеційської комісії у 2014 році. До її складу входять 15 осіб: 10 представників від окружних та обласних прокуратур, двоє від Офісу генерального прокурора, один делегат від Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та два науковці. Вперше Рада змогла зібратися лише через два роки після заснування, а її реальні повноваження обмежувалися рекомендаціями генпрокурору щодо призначень і звільнень.
«Якщо перша рада у 2017–2019 роках ще якось опиралася і не погоджувала частину кандидатур, то після Рябошапки всі наступні склади тупо виконували забаганки генпрокурора», — каже експерт «Лабораторії законодавчих ініціатив» Євген Крапівін.
За його словами, члени Ради змушені поєднувати самоврядні функції з основною роботою в Офісі генпрокурора чи обласних прокуратурах. Щоб не мати проблем, вони намагаються не йти всупереч волі керівництва. «Їхні рекомендації при призначенні на керівні посади були формальними, реагування на загрози незалежності прокурорів майже не відбувалося», — пояснює Крапівін.
Окрема проблема — масштаб: керівних посад, для яких треба провести конкурс, нараховується 1 900. «Первинна ідея повісити ці конкурси на 15 членів Ради прокурорів виглядала гарно лише в теорії. На практиці вони фізично не зможуть постійно їх проводити по всій країні», — наголошує експерт.
Згідно із законопроєктом, Рада прокурорів самостійно проводитиме конкурси лише на посади першого заступника та заступників генпрокурора, а також обиратиме керівників обласних і очільників окружних прокуратур. Для решти посад — від керівників відділів окружних прокуратур до начальників департаментів ОГП — створюються окремі комісії з оцінювання та відбору. До складу кожної з них увійдуть шість прокурорів, які обіймають керівні посади у відповідному органі, та один член Ради прокурорів. Кандидатів до комісій пропонує керівник відповідної прокуратури, а затверджує Рада прокурорів.
Як запобіжник від зловживань законопроєкт передбачає створення Ради етичних стандартів — за зразком Етичної ради при Вищій раді правосуддя в судовій системі. До неї мають увійти троє прокурорів від Ради прокурорів, один член самої Ради прокурорів, по одному представнику від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національної асоціації адвокатів та з'їзду юристів і науковців.
Однак саме цей механізм викликає найбільше критики. «Створення такої Ради етичних стандартів — завідомо провальна ідея, оскільки більшість у ній становитимуть самі ж прокурори системи. Як наслідок, "кишенькові" органи самоврядування такими й залишаться», — каже керівниця юридичного відділу Центру протидії корупції Олена Щербан.
Крапівін вказує на конкретне рішення: до Ради етичних стандартів мали б увійти міжнародні експерти з вирішальним правом голосу. Натомість їхня участь не передбачена ані в перехідній, ані в постійній моделі. «Без цього незалежного фільтра на найвищому етапі відбору вся логіка оновленого прокурорського самоврядування опиняється під загрозою», — підкреслює він. Кабінет міністрів, який є ініціатором законопроєкту, на запит журналістів щодо відсутності міжнародних експертів відповіді не надав.
Колишній генеральний прокурор Руслан Рябошапка, який очолював відомство у 2019–2020 роках, оцінює документ різко. «Я бачу не реформу, а прагнення законсервувати стару систему», — каже він. За його словами, головна вада законопроєкту — збереження абсолютної та концентрованої влади генерального прокурора. «Під красивою вивіскою створення різноманітних "рад" чи "комісій етичних стандартів" нам пропонують механізм, де більшість завжди становитимуть самі прокурори. А це означає лише одне: через своїх підлеглих очільник відомства і надалі повністю контролюватиме кадрові та дисциплінарні процеси».
Рябошапка розповідає, що під час свого керівництва розробляв власну концепцію, орієнтуючись зокрема на досвід Франції, де немає генерального прокурора, який одноосібно керує всією правоохоронною системою. Його план передбачав спочатку жорстке очищення лав, а потім набір нових людей поза системою — у лютому 2020 року прокуратура встигла прийняти першу сотню таких фахівців. Концепція повної децентралізації повноважень генпрокурора, презентована керівництву держави того ж року, будувалася навколо єдиної Національної ради прокурорів з 11 членів, де прокурори свідомо залишалися б у меншості — п'ять осіб, тоді як шість місць відводилися б громадськості та міжнародним експертам.
«Реалізувати реформу заважали буквально всі, хто мав хоч якийсь стосунок до влади. Депутати постійно обривали телефони, благаючи когось не звільняти або просунути на посаду своїх людей. Навіть у день мого звільнення, прямо в парламенті, до мене підходили народні обранці й відкрито нагадували про невиконані "прохання". Олігархи — Коломойський, Бахматюк, Жеваго — були розлючені активізацією кримінальних розслідувань проти них», — каже Рябошапка.
За словами одного з представників команди президента Зеленського, максимум, на що влада готова, — це дорадча група при Офісі президента або деінде, яка надасть певний список кандидатів для президента. Повноцінного незалежного конкурсу на посаду генпрокурора не планується.
Олена Щербан наполягає: без такого конкурсу реформа залишатиметься фасадною. «Поки керівництво прокуратури залишається політично залежним, будь-які процедурні здобутки на нижчих рівнях не мають значення, адже їх можна нівелювати одним внутрішнім наказом».
Голова комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна, посилаючись на свій досвід у антикорупційній сфері, каже, що не знає жодного випадку, коли система ефективно реформувала сама себе. «Подібні спроби завжди завершувалися новим гучним скандалом. Допоки генпрокурор буде політично залежним, ні про яку якісну зміну органів прокуратури не може йтися. Тому я не бачу, як цей законопроєкт відчутно змінить систему прокуратури в осяжному майбутньому», — підсумовує вона.
